上海自由貿易試驗區,自去(二○一三)年一月立項,到九月掛牌正式成立,前後歷經八個月。根據中國「時代周報」今年三月五日的報導,當時的遼寧省長陳政高於全國人大會議表示「這一輪開放的『班車』,遼寧無論如何得上去,無論如何不能落下。」顯示其急迫性。依據周報的統計,上海自由貿易試驗區成立後,其他三十個省級地方,除北京、山西、青海外,也都提案要求設立。反觀台灣,從二○一二年一月行政院指示研擬方案到隔年三月行政院公布「自由經濟示範區」規劃方案,並於十二月底通過,送交立法院審查,至今仍躺在立法院。院內藍綠對於究竟那些產業應納入或排除及條文本身爭議頗大;而院外不同陣營的學者專家,也對自由經濟區的設立及內容,究竟對台灣是升級或掏空,也有截然不同的看法,導致法案是否能在這個會期通過,還在未定之天。政治人物的敢為與不敢為對於台灣的「自由經濟示範區」,究竟是否應該設立,以成為主要吸引國內、外投資和經濟成長的引擎,或應該納入那些產業及如何開放,因對各別產業並不夠深入,無法評論。但何以在一個以社會主義為依歸的國家能做這樣巨大的改變,而我們卻始終無法達成共識?或許有人會認為那是因為中國是一個威權體制的國家,中國總理李克強先生才能在拍桌下,強勢主導通過。而台灣是一個民主社會,各吹一把號,加上反對黨老是藉由強佔主席台的方式,導致法案無法通過。但真的是如此嗎?立法院本會期不是才通過四十一個法案嗎?其實無論是威權或民主的社會,政治的運作過程,都包含許多政治利益的計算,結果的輸贏,同樣影響每個政治人物的政治生命,故任何決策都可能飽受各方的批評。事實上,威權社會的政治人物或許對其決策的賭注大於民主社會,因民主社會尚有任期的保障。更何況,這是一個牽涉到所謂的經濟改革的政策,如果你徵詢十個經濟學者,也許有十一種意見,包括有人同時支持正反意見等。那中國的政治人物何以敢做這樣的決定,而我們的政治人物卻猶豫不決呢?故我個人認為,它真正的區別是,在於中國上海的「自由貿易試驗區」是一個由地方政府根據其發展需要,向上面要政策支持的由下而上的過程;反觀台灣六港一空一區的「自由經濟示範區」是一個由上而下的過程。前者需求清楚,政治責任明確;後者究竟應開放何種產業,如何開放,因區域需求不同,內容爭議較大。而政治上由誰負責,也不明確。這才是為何我們碰到重大的議題,總是空轉的最大原因。由下而上 VS.由上而下由下而上,地方政府根據自己區域發展的限制,提出那些產業需要開放,因地制宜。不但目的及目標明確,「政治責任」也清楚,祇是希望「朝中」有人能為其背書。根據維基百科,上海市的領導,有感於經濟成長逐漸緩慢,許多發展優勢也趨於減弱,早於二○一○年即已完成「上海浦東新區建立自由貿易區研究」。其新任書記韓正於二○一二年底並發表文章強調「三強化、一調整」也就是「強化改革推動;強化市場作用;強化創新驅動和調整政府管理和服務方式」,並於去年一月向中央立項申請自貿區的設立,並於九月獲得國務院的批准,同時要求「上海市要通過地方立法,建立與試點要求相適應的試驗區管理制度」。作為中國內地最大的金融中心以及四四五家跨國企業的總部,如何與國際接軌,成為上海是否能繼續成長的首要任務。有別於過去地方政府大面積圈地,大搞開發建設,其自貿區僅限制於二八.七八平方公里。透過擴大金融、航運、商貿、專業、文化、社會服務業的開放,來達成其投資管理體制創新、金融制度改革及鼓勵跨國企業於上海建立亞太營運總部的目的。而中央政府就如其商業部長所言,中央透過這個「試驗區」來達成下一輪的改革開放,形成一個可創造、可複製、可推廣的體制機制。它的過程,地方開放的目的,讓上海繼續在吸引企業總部進駐及外貿上保有優勢,而中央也藉由上海小範圍的開放,了解開放人民幣交易及部分服務的利弊得失,以做為其政策在全國推廣的參考。彼此的目的、目標都很明確。而自貿區的管理機關為上海市政府,彼此的政治責任也很清楚。中央與地方分稅 權責相副另外中國中央與地方採分稅制,除營業稅、房屋土地稅全屬地方外,增值稅、企業、個人所得稅按不同比例與中央共享,故雙方財政的目標也一致。也就是中央、地方的目的、權責以及財政目標都非常明確。所以,在明確的目標及有限的風險下,政治人物,即使處於困難的抉擇下,仍能大膽的做出決定。反觀台灣自由經濟示範區,是一個由上而下的過程。中央決定開放的目的、地點、內容、條文、權責機構。這樣的流程將造成二大問題:一、因各地方的條件不一,如何藉由開放的內容來提升所屬地方的競爭力的目的,各地方便有相當大的差異,如何一體適用?二、一次開放六港、一空、一專區,甚至包括科學園區及加工出口區等,一旦有執行上的風險,如何控管?中央、地方誰要負責任?例如就目的來說,我們官方的說法,其設立示範區目的「除吸引國內外投資、創造就業和成為經濟成長的引擎外,更是為了加入跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP)與區域全面經濟夥伴關係(RCEP)所做的準備。因TPP與RCEP是一個具高度開放的區域自由貿易協議,為降低國人對經濟全面自由化的疑慮,所以先以六港一空等地域和部分產業先試先行,並逐步擴大開放,同時也讓台灣產業能夠有所調適及準備。」然而我們光從其字面上的解讀,便有許多疑惑:一、吸引國內外投資,促進經濟成長的途徑很多,非得藉由設立自由經濟示範區來達成嗎?二、如果我們是為了加入區域經濟體暖身,先試先行,又何必一下就必須先開放六港一空一專區?還是為滿足地方政治人物開發土地的需求,以換取支持呢?三、開放的項目的選擇,智慧物流、國際健康、農業加值、金融服務與教育創新,是因為要符合地方最大利益呢?還是因為它們是我們加入TPP與RCEP的關鍵阻力,所以需要先行先試呢?由於目的、目標不明確,各方的批評當然就蜂擁而至。而政治人物面對一個飽受批評,且目標、權責及風險不確定的計畫,當然便猶豫不決。先試驗,再複製最後,中央、地方稅源不一,地方以土地、房屋稅為主,中央出錢建設,並以租稅減免為招商的手段,地方當然舉雙手贊成。屆時地方為擴大財源,要求中央放寬土地開發的門檻,廣設示範區,誰能保證不會有下一個大埔事件呢?這樣多頭馬車、補釘式而缺乏全方位視野的地方發展的方式,對於如何同時提升城市的國際競爭力及生活品質毫無幫助。新竹縣、市雖有國際成功的科學園區,但卻非是一個國際有競爭力的城市,即是明證。舉凡制度的改革及爭議性的議題,問題的原因,往往不在「大方向」,很多是在於執行的內容的優先順序的選擇、行政程序細節的制定、執行者開放心態的調適,以及後續的監督和調整等,都可能會影響執行的成果。故對於重大爭議的議題,它更必須經過一段時間的摸索與調整後,才能複製及擴大推廣,以減少改革的阻力。一個中央與地方未能取得共識,並先經小範圍的「試驗」,貿然在全國實施,將來只是增加更多的民怨,最後原本改革的目的也會失焦。地方分權的中國,從一九七九年在深圳設立特區起,將爭議的議題,由地方先行試驗再擴及全國施行的方法,一直比我們進步的多,我們是否應該虛心向他們學習?